徐彤彤律师，汕头刑事犯罪辩护律师,现执业于广东汕宇律师事务所，法律功底扎实，执业经验丰富，秉承着“专心、专注、专业”的理念，承办每一项法律事务、每一个案件。所办理的案件胜诉高，获得当事人的高度肯定。在工作中一直坚持恪守诚信、维护正义的信念，全心全意为客户提供优质高效的法律服务。
一、立案程序特征之反思
在我国，刑事立案程序是指公安机关、人民检察院或人民法院对报案、控告、举报和犯罪嫌疑人的自首等方面的材料进行审查，判明是否有犯罪事实并需要追究刑事责任，依法决定是否作为刑事案件交付侦查或审判的诉讼活动。[①]现行刑事诉讼法在第二编第一章中规定了;立案;程序。该程序作为我国刑事诉讼启动程序，具有以下特征：
1、无论是从内容，还是从形式上看，立案程序都是我国刑事诉讼中一个独立、必经的启动程序，是刑事诉讼活动启动的标志。首先，立案与侦查、起诉、审判等诉讼阶段相并列，具有特定的诉讼任务和实现任务的特定程序、方式，诉讼主体之间形成了特定的刑事诉讼法律关系，因而具有独立性。其次，司法机关办理任何刑事案件都必须经过立案阶段。尽管刑事诉讼中有立案、侦查、起诉、审判、执行等相对独立的诉讼阶段，某些案件可能不经过其中一个或几个阶段，但是必须经过立案阶段。[②]再次，从结构体例上看，我国的刑事诉讼大致包括这样几个程序：立案、侦查、起诉、审判、执行，且各程序之间呈一种层级递进状态。立案、侦查是刑事诉讼法规定的整个刑事诉讼活动的第一级程序，是启动刑事诉讼程序的基础，在刑事诉讼程序中具有重要的地位。在法条结构上，刑事诉讼法以专节的形式对立案进行了详尽的规定，包括立案的条件、管辖、程序、监督等内容。[③]最后，立案作为一个独立的诉讼阶段,其任务是审查有关控告、检举、举报、自首的案件在事实和证据方面的情况以及管辖权的问题。在立案审查过程中,侦查机关可以自行调查、收集证据，必要时可以采取勘验、检查、查询、鉴定和询问知情人等一般调查方法。但是;正如第128条所规定的那样,是不限制被查对象人身、财产权利的措施,并且不得对被查对象采取强制措施,不得查封、扣押、冻结被查对象的财产。通常情况下,人民检察院和公安机关对案件的侦查活动,以及人民法院对案件的审判活动,均应在立案以后进行。;[④]
2、刑事立案作为一种重要的诉讼活动，只具有程序上的意义，而不具有证明或确认犯罪的实质上的功能。[⑤]立案只表明对有关嫌疑事实或嫌疑人，国家要进行专门的调查，而被立案调查的事实可能是犯罪事实，也可能经侦查或审判被证明不是犯罪事实；被立案审查人可能是罪犯，也可能最终被证明并不是罪犯。刑事立案的法律意义，在于为全部刑事诉讼活动提供一种合法授权的依据，表明所有这些诉讼活动，都是国家行为。其对于人权的保障作用，在于不能滥用司法调查追诉权，即未经合法授权，不能对公民或法人、组织是否犯罪擅自进行司法调查。因为，其一，刑事立案必须符合法定的条件，即;认为有犯罪事实需要追究刑事责任;。但;认为有犯罪事实需要追究刑事责任;是对可能存在的犯罪嫌疑事实所作的法律拟制的主观判断，并不等于在立案前必须;要有一定的证据证明犯罪事实确实存在;。其二，立案前的审查不是;对受理案件的审查;，更不是对有关案件事实的调查，因此在立案前的审查中，不能采取侦查或所谓类似侦查的措施。立案前审查的对象，只能是报案、控告、举报、自首等材料所直接反映的内容，审查方式主要应是书面审查，也包括必要的非书面审查，但不包括采用刑事诉讼法规定的侦查方法所进行的实质调查。
3、立案前审查的结果是决定是否立案的关键。我国检察机关的侦查部门在工作习惯上及内部文件中把立案前的审查称为;初查;，[⑥]而这种初查行为的内容与侦查手段的内容又是关系密切。若仅从每一手段本身来看，立案前审查行为的内容都是侦查手段的内容。因此，仅从行为内容的本身而断言立案前审查行为与侦查手段的法律属性不同显得依据不足。从行为的主体看，立案前审查权的主体与案件侦查权的主体是相同的，没有案件侦查权的主体是没有立案前审查权的。从行为的对象和目的来看，立案前审查的对象不仅有报案、控告、举报、自首的材料，事件现场，还有事件中的被疑人，这些对象是否有犯罪嫌疑，需通过审查手段来初步认识，只有增大存在犯罪嫌疑的肯定可能，缩小否定可能的意义。实践中，侦查阶段对侦查对象的是否有犯罪嫌疑的认识，也是在进一步增强存在犯罪嫌疑的肯定可能，缩小否定可能。既然立案前审查与案件侦查在权力主体、行为内容、行为对象和行为目的等方面存在一致性，那么断言立案前审查不是案件侦查是于理不通的。因此，立案前审查实际上就是案件侦查的一部分。[⑦]
4、我国刑事诉讼立案程序受苏俄立法影响较大。[⑧]首先，从立法定位看，我国刑事启动程序属于对事模式，而且，刑事追诉活动的开始必须履行一定的手续，即作出立案决定；其次，无论是刑事诉讼法的规定，还是刑事诉讼法学理论，立案都被视为一个独立的诉讼阶段，而且是所有刑事案件的必经程序。就具体案件而言，必须经过立案阶段才能够对刑事案件展开刑事追诉活动，立案决定作为立案阶段的最终结果是刑事诉讼开始的标志；再次，在作出刑事立案决定之前，一般不得采取强制性侦查手段[⑨]。换句话说，作为时空上的分界点，立案与否在很大程度上决定着法定强制侦查手段的适用范围。
5、我国的刑事立案程序与其他国家的刑事诉讼程序启动上有这样一点明显的差异:[⑩]我国的刑事诉讼启动是一种制度性行为———立案,而其他国家的刑事诉讼启动是一种事实性行为———侦查。这一差异体现的是中西方在传统的法律文化和诉讼理念上的某些不同。第一,在中国传统的法律文化中，基于对一种完整的、闭合的诉讼程序的追求，立法者在立法过程中更多的考虑诉讼程序在结构形式上的完整,所谓;有始有终;;第二,受中国传统诉讼理念中强烈职权主义的影响,刑事诉讼程序被认为不是由市民的告诉来启动,而是由公安司法机关的职权行为来启动。因此在理论上认为;立案是国家法律赋予公安司法机关的一项重要职权,除此以外,其他任何机关、团体、企事业单位或个人都无权立案。;[]而自诉案件中原告的个人行为也不能使案件必然得到法庭审判,只有经法庭审查之后根据案件的证据材料情况来决定是否对案件开庭审理,其所体现的仍然是一种在刑事诉讼中的强烈的职权主义观念。
二、立案司法实践之反思
有关调查报告显示，[]司法实践中，我国现行刑事诉讼实施过程与立案有关的问题主要有：1、为了片面追求破案率而实行;先破后立;、;不破不立;，甚至有一些重大刑事案件该立案而不立案，立案数大大低于发案数，造成大量隐案，没有反映出社会治安的真实情况。[] 如，有的公安机关在一年中对应该立案的30％－40％的案件不立案。有的人民检察院因受社会上各种因素的干扰或干预，也不同程度上存在该立案的不立案现象。[]2、对应该按刑事案件处的案件当成一般治安案件来办，大案化小，重罪化轻，以罚代刑，对重大刑事案件不及时侦查，久拖不结，使犯罪分子逃脱了法律严惩，受害人的生命财产得不到有效的保护。[]3、不该立案的立案。主要表现在对一些经济纠纷，出于地方保护主义，以诈骗罪立案，用刑事手段解决民事纠纷，任意采用侦查手段和强制措施，侵犯公民的合法权益。4、不同程度地存在司法机关互相推诿，群众控告、举报无门，形成告状难的问题。同时，又有一些公安司法机关不按案件管辖范围立案，对于经济利益较大案件，地区之间、部门之间互相争夺。[]5、立案后公安机关不及时开展有效的侦查活动，致使犯罪嫌疑人逍遥法外，被害人的权利得不到及时维护。[]6、由于法律对立案前的初查未作明确规定，司法实践中经常把初查混同于侦查，在初查中行使侦查权。如，在初查中传唤、关押嫌疑人，进行搜查、冻结、扣押、查询等侦查活动。由于初查活动不缜密，还导致自杀、伤残、逃跑等事件的发生。7、法院对于自诉案件的立案，同样存在未经过认真审查的情况下，随意拒绝接受，驳回自诉的现象，致使自诉人告状无门。8、刑事诉讼法第86条规定：;认为没有犯罪事实，或者犯罪事显著轻徽，不需要迫究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立的原因通知控告人;。这里对通知的形式和期限没有明确规定。第163条明确了要以书面形式在7日内送达控告人。要求7日内决定是否立案并通知控告人的期限规定实践中难以实施，尤其是在需要甄别是经济纠纷还是犯罪的案件时，7日期限显得十分仓促。[]
实践中的上述问题，究其原因主要包括：1、长期以来，我国侦查机关都普遍将立案数作为考核侦查工作的主要标准。受此影响，实践中，侦查机关人员通常对立案条件掌握得较严，只有查明犯罪事实才能立案。一旦立案即可以刑拘、逮捕，有的甚至可以结案。某种程度上，上述做法也迎合了某些好大喜功者的心理。以至在立案活动中弄虚作假，动用行政手段干预立案活动，违背客观规律，单纯追求高破案率，在案件告破后再立案，结果使破案率高达百分之九十以上。同时，为了保证上述立案数量，案件立起来就不能撤，形成撤案即错案的观念。因为一些正常的撤案被说成错案，结果一些错案也将错就错，造成有错不敢纠正，不该立案的仍然坚持不撤案。
2、立案有两种方式，一种是对事立案，一种是对人立案。对事立案是指侦查机关发现或认为有犯罪事实进行立案侦查。对人立案是指侦查机关发现或认为有犯罪嫌疑人，需追究刑事责任时，对犯罪嫌疑人进行立案侦查。检察机关根据过去办理职务犯罪经济犯罪的情况，习惯于以人立案，而公安以人立案和以事立案都有。这样，对结伙作案、多次作案或牵连犯罪和派生犯罪案件如何立案、怎样才算立案存在分歧。如，一起盗窃案件，存在窝赃、销赃、收赃，公安机关对盗窃案件立案侦查后，对涉嫌人员一并进行移送。而检察机关认为，对窝赃、销赃、收赃也应进行立案，不立案的窝、收、销赃的不能起诉。[]
3、立法的不合理，也使相当数量的案件不;破;难;立;。首先，根据刑事诉讼法的要求，只有在确定有犯罪事实存在，且应追究刑事责任时方可以立案，而办案人员在最初接受案件线索时，事实模糊，对嫌疑人的情况很可能一无所知，根本无法判断是否应追究刑事责任，直到抓获犯罪嫌疑人才可以确定，而抓获犯罪嫌疑人正是破案的标志， 所以，有相对多的案件就是在侦查过程中;边破边立;，甚至破了才立的，形成不;破;难;立;的局面。这是符合侦查的客观规律的。正因为如此，对;不破不立;现象，无论是法学界还是司法界，态度都比较宽容。其次，立法上虽对立案程序规定了许多具体内容，而司法实际中大多数案件在接到报案、控告后即马上展开了侦查，侦查机关一般是在侦查的同时进行立案，形成了边;破;边;立;的习惯。再次，现行刑事诉讼法以及公安机关和检察院在相关实施刑事诉讼法的规定或规则中对立案、破案的重视，是促使立案机关追求破案率的重要原因。[]对立案、破案程序的郑重其事，使得执法部门和诉讼参与人都把这个程序本身看得很重，没有这个程序就不能展开刑事诉讼。但诉讼岂能轻易而为，所以立案应当慎之又慎。然而，过分谨慎的结果就是迟疑和对报案人、控告人报案行为的消极的不作为。这个沉重的开头令人望而生畏。所以许多案件从这个程序就开始扯皮，许多被害人及其亲属历尽千辛万苦才能勉强启动立案程序。为了缓和这种矛盾，中庸的做法就是先侦查，有把握破案就正式立案，无把握就不明不白地;挂;起来。[21]
4、我国目前的刑事诉讼立案监督法律框架仍然存在一定的缺陷，不能保证法律监督的及时性和有效性。[22]
监督的范围过窄。第一，监督的对象不完全。从现有的法律看，立案监督主要是对公安的立案监督，几乎可在二者之间划等号。而我国的刑事诉讼法却一直明确人民法院、人民检察院、公安机关是刑事案件的立案机关。人民检察院如何对上述所有机关的立案全面进行法律监督，法律更是一个空白。在实践中，许多自诉案件法院以;证据不足;驳回起诉，不予立案，造成案件的流失。虽然;六部委;第4条对于人民法院直接受理的;被害人有证据证明的轻微刑事案件;作出相应规定，即：;对于其中证据不足、可由公安机关受理的，应当移送公安机关立案侦查，被害人向公安机关控告的，公安机关应当受理。;但是由于立案监督机制不完善，以及公安机关任务重，实际上老百姓告状无门得不到有效解决。第二，监督的内容不充分。立案程序有三个阶段，即犯罪嫌疑的发现、审查、决定。目前立案监督，只是对公安和检察机关内部侦查部门应当决定立案的程序实行监督，也就是对该立不立的或不报请决定立案的情况进行监督，而对发现和审查阶段没能监督。使不破不立、破而不立、以罚代立、立而不究等几种情况成为法律监督的盲区。实践中，有的案件初查严重违法，有的案件一拖几年不决，使当事人长时间处于被追诉的犯罪嫌疑状态，合法的权益不能保障。
监督的时间滞后。刑事案件的来源，主要是单位和个人报案、控告、举报。而现行刑事诉讼法典只规定了公安、司法机关将不立案的原因通知控告人的义务，控告人不服的，可以申请复议。这种状况就使得报案人、举报人等对于自己的投诉，公安、司法机关究竟立案与否，何时决定不立案，难以知晓。即使有控告人的，刑事诉讼法典对通知控告人义务的时限也没有规定[23]。这样，监督机关发现的途径不畅，发现的时间必然带有滞后性，有时根本无从发现、无从监督。初查部门对这类案件随意性大，失去制约。对于检察机关自侦部门受理的案件，规定审查逮捕、审查起诉部门可以通过报告检察长决定程序，实施立案监督。但是，受理不服不立案的申诉、复议申请的管辖权，按现有规定，在控申检察部门或者负责初查的工作部门，并非刑检部门，审查逮捕、起诉部门报告决定程序必然受到局限。
监督制度自身存在软弱性。其一，1996年修改后的刑诉法第87条明确了检察机关对公安机关立案监督关系，但是，这种情况下，如果公安机关对于应当立案而不立案，检察机关如何监督到位没有解决。实际上，这种情况的监督比较困难。因此，从监督的手段来看，法律缺少赋予保障检察机关履行立案监督的权力，及具体程序的保证，使纠正立案中的违法活动缺乏足够有力的手段，形成了发现问题难，调查问题也难，解决问题更难的局面。[24]其二，对检察机关侦查部门的立案监督，刑诉法没有规定，规定了由本院刑检部门报告检察长决定的程序监督，根本上讲是自己监督自己，可以说，自己监督自己的权力，效果是十分有限的，难以保障司法的平等公正。
5、根据刑事诉讼法第86条规定，人民法院对自诉案件的立案标准，同人民检察院或者公安机关对公诉案件的立案标准一样，也是;认为有犯罪事实需要追究刑事责任;时，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案。在未经开庭，进行法庭调查的情况下，就要求法院判断是否;有犯罪事实，并需要追究刑事责任;，显然是难以做到的，因而免不了随意拒绝自诉案件立案，剥夺自诉人的控告权。另外，尽管法律规定法院将不立案的原因通知控告人后，控告人如果不服，可以申请复议，但由于缺少有效的监督，自诉人对法院不予立案的结果无法得到满意的救济。
三、立案程序完善之反思
对于实践中出现的上述问题，国内学者们纷纷献计献策，其中代表性的建议有：第一种观点认为，[25]立案作为一个独立的诉讼程序，应当取消。具体设想如下：1、侦查机关在接到公民或单位的报案、检举、控告、自首或其它案件线索后如认为确有必要，就可以展开初步侦查，必要时可以对现行犯或重大嫌疑人进行拘传或拘留。2、初步侦查后，只要能够认定有犯罪事实存在，无论是否应对行为人追究刑事责任，均应进行刑事案件立案登记，并报检察机关备案，转人正式侦查。3、经初步侦查，侦查机关如果认为被查行为尚不构成犯罪或依照刑法规定可以免除刑罚处罚的，在进行了不立案登记后，将案件移交治安行政部门处理，同时通知报案、检举、控告、自身的公民和单位。4、控告人对不立案不服的，或者对侦查机关不积极调查案件的不作为行为不服的，既可以向上一级侦查部门申请复议，也可以向检察机关提出控告或直接向人民法院提起诉讼。
第二种观点认为，[26]在刑事诉讼法中规定立案阶段是正确的，应当予以坚持，理由如下： 1、立案为侦查等刑事诉讼活动提供合法依据。2、立案作为刑事诉讼的一个阶段必须具备一定的条件。3、立案，作为刑事诉讼的一个阶段，必须是具有追究犯罪职责的机关才能行使的一种权力，非法定单位无权对任何人，包括对犯罪嫌疑人决定立案。4、立案对于侦查机关准确开展案件统计，分析各个时期犯罪的特点，研究犯罪规律，制定相应的对策，指导司法实践，制止和预防犯罪，也具有十分重要的意义。
第三种观点认为，[27]局部的程序调整根本无法满足司法实践的需要，而且，如果缺乏全局观念的指导，这种局部的调整甚至可能会走向问题的反面。因此，从我国刑事启动程序的长期发展目标看，我国立案程序所肩负的案件过滤功能以及由此产生的保障公民不受不适当追诉的价值应当逐渐淡化，尤其是，随着我国侦查制度改革的不断深入，在强制性侦查权完全置于司法权控制之下而不再具有任意专断的危险之后，我们可以放心地敞开刑事诉讼的大门。当然，敞开刑事追诉的大门并不意味着任何性质的案件都需要追诉机关通过侦查活动来澄清其性质，而是通过此种方式，将追诉活动同其他社会生活、国家管理活动衔接起来，在;衔接地段;，必要、迅速的调查将避免采取进一步追诉活动的可能。
笔者认为，基于刑事诉讼本身的重要价值和目的以及立案实践中出现的问题，我们应当考虑如何合理设计刑事诉讼启动程序，因此，笔者反对第二种观点的保守意见；理解第一种观点借鉴国外经验的方案时的积极、大胆；同时，支持第三种观点的思辨方法和整体观念。然而，上述三种观点存在共同的不足：一是对我国当前立案司法实践中暴露的问题缺少足够的、有针对性的关注，所以在不同程度上削弱了各自理论观点的科学性和实践性；二是忽视了自诉案件立案程序自身特点及其调整。据此，笔者建议从以下几方面着手，完善我国刑事诉讼启动程序。
1、废除立案作为侦查前独立的诉讼阶段功能，侦查行为就是刑事诉讼程序启动的标志。因为，从理论上讲，法律对立案程序独立法律地位的明确界定，使得侦查机关在立案阶段对侦查手段和强制措施的适用非法化。我们知道，刑事案件，尤其是由公安机关立案管辖的案件，往往具有突发性、紧迫性和不确定性。公安机关在接到报案、控告后，须立即赶赴现场进行现场勘查、物证勘验、尸体勘验、搜查、调查访问、围追堵截犯罪嫌疑人等一系列行动，稍有懈怠，即可能贻误战机、丧失许多重要的证据。这就形成了实质上的侦查先于立案的状态。而且在此过程中，拘传、拘留等强制措施作为辅助手段和侦查措施也被大量适用。这种状况是由刑事案件的特点所决定的。我国刑事诉讼法第82条第1项规定：;‘侦查’是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施。;在此立法解释中，;办理案件;当然是办理刑事案件，即侦查的目标是已经作为一个刑事案件立了案的案件，它强调侦查行为的;专门性;，即特定的主体在特定的条件下适用的特定的手段。同时，为了限制侦查手段的滥施，我们一向强调，侦查手段只能在刑事诉讼中适用。如果侦查手段在尚未立案之前被适用，从立法和学理的角度来看，均是非法行为。强制措施的适用也面临同样的尴尬。刑事强制措施是指;公安机关、人民检察院、人民法院为了有效地同犯罪作斗争和保障诉讼活动的顺利进行，依法对犯罪嫌疑人、被告人所采取的暂时限制或剥夺其人身自由的各种方法和手段; 。[28] 我们一向强调强制措施适用对象和适用条件的特定性，即强制措施只能适用于刑事诉讼过程中，只能适用于犯罪嫌疑人或被告，而不能适用于行为尚未构成犯罪的一般违法人员。如果强制措施在立案之前就被适用了的话，这个被适用的对象到底是什么人侦查机关如何对被适用人解释这种措施的性质如何应对由此而产生的其他诉讼或赔偿请求
2、结合我国警检关系调整的模式，赋予检察院启动公诉案件侦查程序的主导地位，加强检察院对公安机关在启动刑事诉讼过程中侦查行为的监督。取消现行刑事诉讼法第18条、第83条关于立案、侦查管辖的分工，所有刑事案件的侦查均由公安机关和检察院的共同参与。其中，公安机关的主要职责是积极主动巡视、发现刑事案件线索；接受控告、检举、自首；制止、抓获现行犯或重大嫌疑犯、保护犯罪现场；决定适用任意侦查行为，并向检察机关及时汇报。检察机关主要负责强制性侦查行为的申请或决定；接受控告、检举、自首；参与、引导、指导公安机关的侦查行为。由上文可知，在我国现行法律制度下，立法对侦查手段的制约和规范是十分宽泛、笼统的，从而为侦查主体自由地行使强制侦查权留下了较大的裁量空间。首先，我国立法对侦查权的控制主要是法定程序的控制而非司法控制。在西方国家，对侦查权的控制来自法定程序和司法控制两个方面，但主要是来自司法机关的动态控制。而在我国，除逮捕外，其他各种强制措施[29]和强制性调查手段均由侦查机关独立作出决定，是否适用强制性侦查手段、采用何种侦查手段完全由侦查机关独立作出决定，几乎不存在来自其他机关的外部制约；而且，在我国现行行政体制下，内部监督机制也十分软弱。所以，对侦查权的约束主要来自法定程序的静态控制。与司法控制相比，并非法定程序的控制能力就必然低下，但由于法定程序只能施以形式上的静态限制，而在形式合法的外观下同样可以涵盖实质违法的行为，故此，法定程序的控制只能产生形式上的合法，而无法保证其实质上的合法。更重要的是，在我国现行制度下，由于侦查权力过于强大，在法定程序约束下侦查机关仍然享有较大的裁量空间，从实践效果看，法定程序对侦查权的控制往往形同虚设。其次，我国立法关于侦查手段的规定，授权性规范多，限制性规范少。从各国的立法看，有关侦查手段的规定一般都包含两部分内容，即权力的授予和权力的限制，而立法的重点往往在于限定权力的界限、权力的主体、权力行使的条件和程序等。而在我国，立法关于侦查权的规定过于粗疏，往往是笼统地赋予侦查主体一种权力而缺少必要的限制或限制性规定过于宽泛，充满弹性。在此种粗疏的立法框架下，各项侦查权力弹性很大，为侦查手段的行使留下了较大的自由判断空间。再次，我国立法没有设置或很少设置违反程序的法律责任与程序后果，致使本来就过于简单的程序在司法实践中往往得不到应有的尊重，是否遵守程序往往不是取决于法律的要求，而是却取决于侦查案件的需要，取决于侦查主体的道德自律性和守法自觉性。基于此种种原因，在我国司法实践中，一旦立案，侦查人员在追诉犯罪的社会压力下往往最大限度甚至是扩张性地行使侦查权，给公民生活造成了巨大的冲击和影响。[30]
3、使法院成为刑事诉讼启动程序的必要主体。首先，在确保法院对拘捕、羁押的司法审查基础上。其次，逐步将搜查、扣押、秘密监听等强制性侦查行为纳入法院的制约下。再次，接受控告者、检举者或举报者对公安、检察机关在启动刑事侦查程序时的不作为行为和违法行为的申诉和控告。
4、自诉案件不再按照现行刑事诉讼法第86条规定，由人民法院通过对报案、控告、举报和自首的材料审查，根据;认为有犯罪事实需要追究刑事责任;的标准进行判断，再决定是否立案。因为法院在开庭前，仅凭自诉人单方书面证据材料，就对自诉案件以证据不足为由不予立案，是违背刑事诉讼认识规律的。同公诉案件一样，自诉案件先由公安机关和检察院统一进行审查判断，认为符合自诉案件条件的，直接移交法院，同时通知自诉人，由自诉人决定是否向法院起诉。法院对自诉案件只需进行形式性审查，如，起诉状中有无明确的诉讼请求、诉讼理由和相关的证据材料以及被告人等有关内容，不得以证据不足为理由不予受理，剥夺自诉人的诉权，只有在经过审判后才能作出证据不足的裁判。
总之，笔者上述方案的总体思路是以警、检一体化和司法审查为基础，针对立案实践中出现的种种弊端，以及自诉案件启动程序受忽视的现状而重新设计的程序。一方面有利于控制或制止目前因立案监督范围有限、时间滞后以及缺乏法律约束力等原因而导致的刑事诉讼启动程序中的某些异常现象加剧或增多；另一方面，也有利于对被害人、自诉人 和犯罪嫌疑人刑事实体权利和诉讼权利的保护。
根据第一百三十四条，;人民检察院决定不予立案的，如果是被害人控告的，应当制作不立案通知书，……同时告知本院控告申诉检察部门。控告人如果不服，可以在收到不立案通知书后十日以内申请复议。对不立案的复议，由人民检察院控告申诉检察部门办理，并在收到复议申请的三十日以内作出复议决定。;
2003年7月11日最高人民检察院又公布了，其中第五条第二款规定：;最高人民检察院管辖的控告、申诉，控告申诉检察厅按照的规定，分别移送本院有关部门办理，地方各级人民检察院对本院管辖的控告、申诉，应参照上述办法规定的分工原则，确定首办责任部门办理;。而第八条规定：;侦查监督厅负责处理下列来信和来访：……不服公安机关或检察机关不立案决定，经省级人民检察院复查仍然不服的。;
上述两个规定似乎相互矛盾，实践中究竟应如何处理，容易产生较大分歧。有人认为前者是正式规则，后者是检察机关内部的暂行办法，效力弱于前者，在二者冲突的情况下，应优先适用前者。应根据，对不服人民检察院不立案决定的复查，都由控申部门处理。有人则认为后者公布较晚，根据后法优于前法的原则，应适用，由侦查监督部门办理。刑事辩护律师认为这两种说法都不完全正确，欲就此问题作一探讨。
对检察机关不立案决定的复议属于刑事立案监督工作的范畴。要搞清上述问题，应首先明确控申部门和侦查监督部门在刑事立案监督工作中的职责和相互关系。
第三百七十三条规定：;被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院控告申诉部门应当受理，并根据事实和法律进行审查。审查中，可以要求被害人提供有关材料，进行必要的调查，认为需要公安机关说明不立案理由的，应当将案件移送审查逮捕部门办理。公安机关说明不立案的理由后，审查逮捕部门认为公安机关不立案理由成立的，应当通知控告申诉部门，由控告申诉部门在十日内将不立案的理由和根据告知被害人；……;
本条说明，对不服公安机关作出的不立案决定的案件，由侦查监督部门负责实质性的审查，控申部门负责受理、前期审查、分流和善后工作，主要起纽带作用。而根据第一百三十四条，对检察机关自侦案件的立案监督工作则主要由控申部门负责；1998年10月21日第五条也有相关规定：;控告申诉检察部门承担有关单位或个人不服人民检察院的不立案、撤案决定的复议、复查工作;。
第二，应充分认识到对检察机关自侦案件立案监督工作的特殊性。对不服检察机关不立案决定的复议、复查，既不是控申部门管辖的刑事申诉复查程序，也不同于行政复议，它是检察机关内部一种特殊的审查程序。
根据，刑事申诉是指;申诉人对人民检察院诉讼终结的刑事处理决定或对人民法院发生法律效力的刑事判决、裁定不服，依法提出重新处理的请求;。而2003年8月19日明确指出：不立案决定是案件不进入诉讼程序的决定，不是诉讼终结的刑事处理决定。对不立案决定做出的复议决定，也不是人民检察院诉讼终结的刑事处理决定，不属于第五条第项规定的;人民检察院其他处理决定;。
该同时指出，不服不立案决定及对不立案决定作出的复议决定，不属于刑事申诉部门管辖的刑事申诉案件，不适用刑事申诉案件复查程序。1999年9月13日中也表达了相同的观点。
以上两个文件中着重说明的是，不服不立案决定及对不立案决定作出的复议决定的性质及其复查适用程序的特殊性，但并不否认由控告申诉部门负责处理不服不立案决定的复议。
综上所述，对不服检察机关不立案决定的复议应由控告申诉部门负责这一点应无疑义，关键在于如何理解适用。
综合全文，对检察机关不立案决定的监督应遵循以下程序：
人民检察院决定不予立案的，应由侦查部门将不立案通知书在十五日内送达被控告人，同时告知本院控告申诉检察部门；控告人不服人民检察院不立案决定的，可以在收到不立案通知书后十日以内向人民检察院控告申诉部门申请复议，控告申诉部门应在三十日以内作出复议决定；根据第二条，被害人在十五日以外申请复议的，人民检察院经审查仍可以受理；控告人对上述复议决定仍然不服，向上一级人民检察院申请复查的，上一级人民检察院经审查后也可以受理；上一级人民检察院应由侦查监督部门负责处理不服复议决定的案件。
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